เปิดคำพิพากษา! 5 ประเด็นวินิจฉัยศาลปกครองกลาง เพิกถอนใบอนุญาตก่อสร้าง "แอชตัน อโศก" ก่อสร้างไม่ชอบด้วยกฎหมาย

พลันที่ศาลปกครองกลางมีคำพิพากษาเพิกถอนใบอนุญาตก่อสร้างคอนโดมิเนียมหรู โครงการแอชตัน อโศก (Ashton Asoke) มูลค่า 6,700 ล้านบาท ของบริษัท อนันดา เอ็มเอฟ เอเชีย อโศก จำกัด ซึ่งตั้งอยู่ที่ ซ.สุขุมวิท 21(อโศกมนตรี) แขวงคลองเตยเหนือ เขตวัฒนา กรุงเทพฯ โดยเป็นอาคารชุดพักอาศัยสูง 50 ชั้น และชั้นใต้ดิน 1 ชั้น ห้องพัก 783 ห้อง

โดยการฟ้องร้องครั้งนี้มีสมาคมต่อต้านสภาวะโลกร้อน และประชาชน เป็นผู้ฟ้องคดีที่ 1-16 โดยมีผู้ร้องสอด คือ "บริษัท อนันดา เอ็มเอฟ เอเชีย อโศก จำกัด หรือ บริษัท อนันดา ดีเวล้อปเม้นท์ ทู จำกัด" และมีผู้อำนวยการเขตวัฒนา(ผอ.เขตวัฒนา), ผู้อำนวยการสำนักการโยธา กรุงเทพมหานคร (ผอ.สำนักการโยธาฯ), ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร (ผู้ว่าฯ กทม.), ผู้ว่าการการรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทย(ผู้ว่าการการรถไฟฟ้าฯ) และคณะกรรมการผู้ชำนาญการพิจารณารายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม ด้านอาคาร การจัดสรรที่ดิน และบริการชุมชน (คณะกรรมการ EIA) เป็นผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1-5 โดยฟ้องต่อศาลเมื่อวันที่ 2 มิ.ย.2559

คดีนี้ ศาลมีประเด็นต้องวินิจฉัย 5 ประเด็น ประกอบด้วย

ประเด็นที่หนึ่ง

การที่ ผอ.สำนักการโยธาฯ ปฏิบัติราชการแทนผู้ว่าฯ กทม. อนุญาตให้ บริษัท อนันดาฯ ก่อสร้างดัดแปลงอาคารโครงการแอชตัน อโศก เป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่

ข้อเท็จจริงรับฟังได้ว่าครั้งแรก บริษัท อนันดาฯ ยื่นความประสงค์จะก่อสร้างอาคารพาณิชย์ตึก 7 ชั้น ใช้เป็นที่อยู่อาศัย 23 ห้อง ในที่ดิน 4 โฉนด ลงวันที่ 23 ก.พ. 2558 โดยทั้งบริษัท อนันดาฯ และ ผอ.สำนักการโยธาฯ จะยื่นเอกสารรับแจ้งการก่อสร้างกันไปมาหลายครั้ง กระทั่งวันที่ 22 มิ.ย. 2559 บริษัท อนันดาฯ แก้ไขแบบเดิมที่แจ้งไว้ จากนั้นไม่ปรากฏว่า ผอ. สำนักการโยธา ออกหนังสือแจ้งข้อทักท้วงอีก ถือว่าอาคารของ บริษัทอนันดาฯ ได้รับการอนุญาตให้ก่อสร้าง ต่อมาบริษัท อนันดาฯ แจ้งทำการดัดแปลงอาคารดังกล่าว ลงวันที่ 17 พฤศจิกายน 2560 และ ผอ.สำนักการโยธาฯ ใบออกใบรับแจ้งการก่อสร้าง ลงวันที่เดียวกัน โดยไม่ได้มีหนังสือ แจ้งข้อทักท้วง จึงถือว่าอาคารโครงการดังกล่าวได้รับอนุญาตให้ทำการดัดแปลงอาคาร

ประเด็นนี้ผู้ฟ้องคดีทั้ง 16 อ้างว่า การที่ ผอ.สำนักการโยธาฯ อนุญาตก่อสร้างอาคารพิพาทดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากรุกล้ำทางสาธารณะ ซึ่งอยู่ระหว่างแปลงที่ดิน 2 แปลง ประกอบกับที่ดินซึ่งเป็นที่ตั้งอาคารไม่มีด้านหนึ่งด้านใดของที่ดินยาวไม่น้อยกว่า 12 เมตร ติดถนนสาธารณะที่มีทางกว้างไม่น้อยกว่า 18 เมตร ขัดต่อกฎกระทรวงฯ และ พ.ร.บ.ควบคุมอาคารฯ

กรณีนี้จึงมีปัญหาต้องวินิจฉัยก่อนว่าโครงการนี้ ก่อสร้างรุกล้ำทางสาธารณะระหว่างที่ดิน 2 แปลงที่ใช้ก่อส้รางหรือไม่ ซึ่งจากการตรวจสอบในสารบัญแก้ทะเบียนโฉนดที่ดิน ย้อนกลับไปถึงปี 2474 พบว่า มีที่ดินของนายฮ่งไถ่กับพวก ได้จดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมประเภทหักที่สาธารณประโยชน์ แบ่งหักที่ดินให้เป็นถนนสาธารณประโยชน์ เมื่อวันที่ 22 ก.พ. 2474 ซึ่งไม่ได้อยู่ในที่ดินของโครงการ แอชตัน อโศก และที่ดินมิได้ก่อสร้างรุกล้ำทางสาธารณะแต่อย่างใด

ประเด็นที่ต้องวินิจฉัยต่อไป ว่าที่ดินของโครงการดังกล่าวมีด้านหนึ่งด้านใดของที่ดินยาวไม่น้อยกว่า 12 เมตร ติดถนนสาธารณะที่มีเขตทางกว้างไม่น้อยกว่า 18 เมตรยาวต่อเนื่องกันโดยตลอดจนไปเชื่อมกับถนนสายสาธารณะอื่น ที่มีเขตทางกว้างไม่น้อยกว่า 18 เมตร ตามที่กำหนดไว้ในกฎกระทรวงฯ ที่ออกตามความใน พ.ร.บ.ควบคุมอาคารหรือไม่ ซึ่งบริษัทอนันดาฯ ได้ซื้อที่ดินทำเลติดกับถนนอโศกมนตรี แต่ที่ดินด้านที่ติดกับถนนถูกเวนคืน เพื่อสร้างทางพิเศษตามโครงการรถไฟฟ้ามหานครระยะแรก ทำให้ที่ดินดังกล่าวไม่มีส่วนใดติดกับถนนอโศก บริษัท จัตุรัสฯ เจ้าของที่ดินเดิม จึงยื่นฟ้ององค์การรถไฟฟ้ามหานคร ซึ่งองค์การรถไฟฟ้ามหานคร อนุญาตให้เปิดทางเข้าออกสำหรับที่ดินดังกล่าวได้ เป็นทางจำเป็นกว้าง 6.40 เมตร จึงรับฟังได้ว่าที่ดินดังกล่าวเป็นที่ดินที่ไม่มีด้านใดติดอยู่กับถนนอโศก แต่มีทางเข้าออกซึ่งเป็นทางจำเป็น กว้าง 6.4 เมตร ออกไปสู่ถนนอโศกมนตรี

ต่อมา แม้จะปรากฏว่า บริษัท อนันดาฯ ยื่นคำขออนุญาตใช้ที่ดินของการรถไฟฟ้า เมื่อวันที่ 5 ก.พ. 2557 และหนังสือลงวันที่ 11 เม.ย. 2557 ต่อผู้ว่าการการรถไฟฟ้าฯ เพื่อขอย้ายตำแหน่งทางเข้าออกเดิมที่อยู่บริเวณลานจอดรถสถานีสุขุมวิท ด้านติดปล่องระบายอากาศขนาดความกว้าง 6.4 เมตร ไปอยู่บริเวณด้านติดสยามสมาคม และขอขยายความกว้างเพิ่มอีก 6.6 เมตร รวมเป็นความกว้าง 13 เมตร เพื่อเป็นทางเข้าออกอาคาร โดยยินดีให้ค่าตอบแทนเป็นเงินกว่า 97.6 ล้าน เนื่องจากต้องปิดลานจอดรถ เป็นเวลา 30 เดือน และคณะกรรมการการรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทย มีมติอนุมัติให้ใช้ประโยชน์ในพื้นที่ดังกล่าว โดยทำบันทึกข้อตกลงร่วมกัน เมื่อวันที่ 26 มิ.ย. 2557 ก่อนที่จะออกใบอนุญาตให้ใช้ประโยชน์ในที่ดินของการรถไฟฟ้า โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อดำเนินการก่อสร้างอาคารชุดพักอาศัยขนาดใหญ่พิเศษ จัดอยู่ในประเภทธุรกิจที่อยู่อาศัยขนาดใหญ่

ข้อเท็จจริงดังกล่าวแสดงให้เห็นอย่างชัดแจ้งว่า การอนุญาตให้บริษัท อนันดาฯ ใช้ที่ดินดังกล่าว เพื่อประโยชน์ในการ ดำเนินโครงการ แอชตัน อโศก เท่านั้น มิได้มีเจตนาที่จะยกที่ดินดังกล่าวให้เป็นถนนสาธารณะ ถนนดังกล่าวที่ใช้จึงไม่ได้เป็นถนนสาธารณะ ทั้งนี้ ตาม พ.ร.บ.การรถไฟฟ้าฯ การกระทำการใด ๆ ของการรถไฟฟ้าฯ จะต้องเป็นไปตามที่ พ.ร.บ.ดังกล่าวกำหนด ซึ่งผู้ว่าการการรถไฟฟ้าฯ ทราบอยู่แล้วว่าบริษัทอนันดาฯ นำที่ดินดังกล่าวไปใช้ประโยชน์เพื่อโครงการคอนโดฯ ซึ่งเป็นที่ดินที่ได้มาโดยการเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกาเพื่อสร้างทางพิเศษฯ การไฟฟ้าจึงต้องใช้ประโยชน์ที่ดินดังกล่าวตามกรอบวัตถุประสงค์ของการเวนคืนที่ดิน การที่อนุญาตให้บริษัท อนันดาฯ นำที่ดินดังกล่าวบางส่วนไปใช้เป็นทางเข้าออกโครงการ แอชตัน อโศก ในลักษณะถาวร อันเป็นไปเพื่อประโยชน์ทางธุรกิจของบริษัทอนันดาโดยแท้ ไม่ใช่การใช้ที่ดินที่ได้มาจากการเวนคืนตามวัตถุประสงค์เพื่อกิจการรถไฟฟ้า

ผู้ว่าการการรถไฟฟ้าฯ จึงไม่อาจอนุญาตให้บริษัท อนันดาฯ นำที่ดินบางส่วนไปใช้เป็นที่ตั้งโครงการคอนโดฯ ดังกล่าวได้ การออกใบอนุญาตให้ใช้ประโยชน์ในที่ดินของการรถไฟฟ้า ตั้งแต่วันที่ 2 ก.ค.2557 จึงเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย

ดังนั้น บริษัทอนันดาฯ จึงไม่อาจนำที่ดินดังกล่าวไปประกอบการยื่นแจ้งการก่อสร้างดัดแปลงอาคารโครงการแอสตันอโศกได้ และไม่อาจถือว่าที่ดินนั้นเป็นส่วนหนึ่งของพื้นที่ที่ดินที่ใช้เป็นที่ตั้งอาคาร แอชตัน อโศก ดังนั้นที่ดินโครงการดังกล่าว จึงไม่มีด้านหนึ่งด้านใดของที่ดินยาวไม่น้อยกว่า 12 เมตร ติดถนนสาธารณะที่มีเขตทางกว้างไม่น้อยกว่า 18 เมตร การที่ ผอ.สำนักการโยธาฯ อนุญาตให้บริษัท อนันดาฯ ก่อสร้างอาคารดังกล่าวจึงเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย

ประเด็นที่สอง

การที่คณะกรรมการ EIA มีมติเห็นชอบ รายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมโครงการ แอชตัน อโศก เป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่

พิเคราะห์แล้วเห็นว่า ตาม พ.ร.บ.ส่งเสริมการรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมฯ (ที่ใช้บังคับอยู่ในขณะนั้น) โครงการคอนโดฯ ดังกล่าว เป็นอาคารชุดอยู่อาศัยจำนวน 783 ห้อง พื้นที่ 55,318 ตรม. ถือเป็นประเภทโครงการหรือกิจการลำดับที่ 31 ของเอกสารท้ายประกาศกระทรวงทรัพยากรแห่งชาติและสิ่งแวดล้อม จึงต้องทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม(EIA) ในขั้นตอนการขออนุญาตก่อสร้าง ดังนั้น EIA จึงเป็นเอกสารที่ใช้ในขั้นตอนการยื่นขออนุญาตก่อสร้าง แม้โครงการนี้ จะก่อสร้างเสร็จแล้ว แต่เมื่อศาลวินิจฉัยในประเด็นที่ 1 แล้วว่า การที่ ผอ.สำนักการโยธาฯ อนุญาตให้ทำการก่อสร้างนั้น เป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายและจะต้องเพิกถอนการอนุญาตดังกล่าว จึงไม่มีประโยชน์ที่ศาลจะวินิจฉัยความชอบด้วยกฎหมาย ของมติคณะกรรมการ EIA

ประเด็นที่สาม

ผอ. เขตวัฒนาและผู้ว่าราชการกรุงเทพฯ ละเลยต่อหน้าที่ตามกฎหมายที่กำหนด โดยปล่อยให้บริษัท อนันดาฯ ยึดถือครอบครองทางสาธารณประโยชน์ ที่อยู่ในที่ดินพิพาทดังกล่าวหรือไม่

ศาลพิเคราะห์แล้วเห็นว่า ศาลได้วินิจฉัยในประเด็นที่ 1 เอาไว้ว่าแปลงที่ดินทั้ง 2 แปลง ซึ่งใช้เป็นที่ตั้งอาคารดังกล่าว ไม่มีทางสาธารณประโยชน์ตัดผ่าน การที่บริษัท อนันดาฯ ซึ่งเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดิน ทำการสร้างรั้วปิดกั้น จึงไม่ได้เป็นการยึดถือเอาทางสาธารณประโยชน์ไปเป็นของตนโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ดังนั้น ผอ.เขตวัฒนา และผู้ว่าราชการกรุงเทพฯ ไม่ได้ดำเนินการใด ๆ กับบริษัทอนันดาฯ จึงไม่ถือเป็นการละเลยต่อหน้าที่

ประเด็นที่สี่

การที่ผู้ว่าการการรถไฟฟ้าฯ ออกประกาศ เรื่อง กำหนดประเภทการอนุญาตให้ใช้ประโยชน์ที่ดินของการรถไฟฟ้าเป็นทางผ่านทั้ง 2 ฉบับเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่

กรณีนี้มีปัญหาต้องวินิจฉัยก่อนว่าผู้ฟ้องคดีทั้ง 16 เป็นผู้มีสิทธิ์ฟ้องขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งเพิกถอนประกาศดังกล่าวหรือไม่ ซึ่งพิเคราะห์แล้ว ข้อเท็จจริงรับฟังได้ว่า ผู้ฟ้องคดีทั้ง 16 ไม่ใช่ผู้ที่มีที่ดินและที่อยู่อาศัยตามแนวสายทางโครงการรถไฟฟ้า ของการรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทย ที่ขออนุญาตใช้ที่ดินของการรถไฟฟ้าเป็นทางผ่านเข้าออกสู่ทางสาธารณะ ผู้ฟ้องคดีทั้ง 16 ไม่ใช่ผู้ที่อยู่ในข้อบังคับของประกาศการรถไฟฟ้าฯ ดังนั้นจึงไม่มีสิทธิ์ ฟ้องขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งเพิกถอนประกาศดังกล่าว ศาลจึงไม่จำเป็นต้องวินิจฉัยความชอบด้วยกฎหมายของประกาศพิพาทดังกล่าว

ประเด็นที่ห้า

การที่ผู้ว่าการการรถไฟฟ้าฯ ออกใบอนุญาตให้ใช้ประโยชน์ในที่ดินของการรถไฟฟ้าเป็นทางผ่านแก่บริษัท อนันดาฯ เป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่

กรณีนี้มีปัญหาต้องวินิจฉัยก่อนว่าผู้ฟ้องคดีทั้ง 16 มีสิทธิ์ฟ้องขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งเพิกถอนใบอนุญาตดังกล่าว ที่ผู้ว่าการการรถไฟฟ้าฯ ออกให้แก่บริษัท อนันดาฯ หรือไม่ ซึ่งพิเคราะห์แล้วเห็นว่า การที่คณะกรรมการการรถไฟฟ้า มีมติอนุมัติ การใช้ประโยชน์ ในพื้นที่การไฟฟ้าเป็นทางเข้าออก แก่บริษัท อนันดาฯ และการที่ผู้ว่าการการรถไฟฟ้าฯ ออกใบอนุญาตให้ผ่านที่ดินของการรถไฟฟ้า เป็นเพียงการก่อตั้งสิทธิ์การใช้ประโยชน์ในที่ดินของการไฟฟ้าโดยอาศัยอำนาจตามกฎหมายที่เกี่ยวข้อง เป็นหลักเกณฑ์ในการพิจารณาอนุญาตเท่านั้น การอนุญาตดังกล่าวไม่ได้เป็นการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายที่มีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของผู้ฟ้องคดี การออกใบอนุญาตดังกล่าวจึงไม่มีลักษณะเป็นคำสั่งทางปกครอง เมื่อผู้ฟ้องคดีทั้ง 16 เป็นบุคคลภายนอก มิได้มีนิติสัมพันธ์อย่างใดอย่างหนึ่งกับผู้ว่าการการรถไฟฟ้าฯ และบริษัท อนันดาฯ ผู้ฟ้องคดีทั้ง 16 ไม่ใช่ผู้ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย จึงไม่มีสิทธิ์ฟ้องขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งเพิกถอนใบอนุญาตการใช้ประโยชน์ในที่ดินของการรถไฟฟ้า ที่ออกให้แก่ บริษัท อนันดาฯ

ทั้งนี้ เมื่อศาลได้วินิจฉัยในประเด็นที่หนึ่งแล้วว่า ผอ.สำนักการโยธาฯ อนุญาตให้บริษัท อนันดาฯ ทำการก่อสร้างดัดแปลงอาคารโครงการ แอชตัน อโศก เป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย แม้ในขณะฟ้องคดีจะมีหนังสือรับแจ้งการก่อสร้างต่าง ๆ ของอาคารพิพาทดังกล่าว แต่ขณะที่คดีอยู่ระหว่างการพิจารณาของศาลปรากฏว่า ผอ.สำนักการโยธาฯ ได้ออกใบรับแจ้งการก่อสร้าง ต่อเนื่องกันมาให้แก่บริษัท อนันดาฯ

ศาลจึงพิพากษาเพิกถอนใบรับหนังสือแจ้งความประสงค์จะก่อสร้างดัดแปลงรื้อถอนหรือเคลื่อนย้ายอาคารหรือเปลี่ยนการใช้อาคารโดยไม่ยื่นคำขอรับใบอนุญาต ลงวันที่ 23 ก.พ. 2558

ใบรับหนังสือแจ้งความประสงค์จะก่อสร้างฯ ลงวันที่ 16 ก.ค. 2558

ใบรับแจ้งการก่อสร้างฯ ลงวันที่ 22 มิ.ย.2559

ใบรับแจ้งการก่อสร้างฯ ลงวันที่ 17 พ.ย. 2560 ที่ออกให้แก่บริษัท อนันดาฯ โดยให้มีผลย้อนหลังถึงวันที่ออกหนังสือฉบับดังกล่าว

ส่วนคำขออื่นนอกจากนี้ให้ยก

อ่านประกอบ:บ.อนันดาฯ เตรียมยื่นอุทธรณ์ศาลปค.สูงสุด คุ้มครองลูกบ้าน หลักถูกเพิกถอน ‘แอชตัน อโศก’

ศาลปค.กลาง สั่งเพิกถอนใบอนุญาตก่อสร้าง 'แอซตัน อโศก' ซอยสุขุมวิท 21